Av Torbjørn Trondsen og Peter Th. Ørebech
Kampen om fordeling av fiskekvotene fra fellesskapet blir stadig hardere. Myndighetene tillater i praksis at kvotene konsentreres på færre fartøyer og kommuner. Dette utarmer råstoffgrunnlaget for verdiskaping i mange fiskerisamfunn i strid med fiskerilovgivningens kystpolitiske formål om sysselsetting og bosetting. Denne artikkelen forklarer hvorfor bare 10 prosent av de leveringspliktige kvotene som tildeles trålerne anvendes etter lovens formål om «å sikre stabil råstofftilførsel til anlegg som bearbeider fisk».
Innholdsoversikt
Bakgrunn og problemstilling
Stortinget har nå til behandling en egen melding om den politikken som skal være gjeldene ved fordeling av fiskekvoter (Meld.St.32 (2018-2019) «Et kvotesystem for økt verdiskaping – En fremtidsrettet fiskerinæring»). Meldingen legger til grunn at de nye reguleringene som skal utvikles vil bygge på Havressursloven som slår fast at fisken tilligger det norske folk i fellesskap og å sikre ei bærekraftig og samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning av de viltlevende marine ressursene … og å medvirke til å sikre sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene (s. 11). Lengre ut i meldingen sies det imidlertid at det er store endringer som må til. «Endringene i deltakerlovens kapittel 3 og 4 og havressurslovens kapittel 3 vil imidlertid være betydelige» (s. 101).
I denne artikkelen skal vi analysere sammenhengen mellom formål, virkemidler, praksis og resultater av en forskrift om leveringsplikt for fartøy med torsketråltillatelse[1] som regulerer utnyttelsen av fjerdeparten av de norske hvitfisk kvotene (torsk, hyse, sei). Disse kvoter ble i sin tid hentet fra den fiskereide kystflåten og tildelt industribedrifter med dispensasjon fra deltakerloven (§ 6 tredje ledd[2]) for å skaffe helkontinuerlig drift på fiskeforedlingsanleggene. I praksis er dette formålet over tid oppgitt. Vi stiller derfor spørsmålet: Hvordan kan fiskeriforvaltningen rettferdiggjøre at trålerne fortsatt får beholde kvoter som ikke går til det opprinnelige formålet om å sikre leveranser av fisk til fiskeforedlingsanleggene utenom høysesongene for kystfisket vinter og vår?
Leveringspliktens formål
Tildeling av fiskekvoter til trålere eid av fiskeindustribedrifter, har historisk vært et viktig tiltak for å medvirke til sysselsetting og bosetting gjennom å sikre en jevnere tilgang på fiskeråstoff til foredling enn det den mer sesongavhengige kystfiskeflåten kunne gjøre.
Ordningen ble innført allerede tidlig på 1950 tallet da Finduskonsernet etablerte fiskeforedlingsfabrikk i Hammerfest. Gjennom integrering av verdikjeden innenlands både på sjø og land, ville en sikre en bærekraftig verdiskaping, sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene. Kvotetildelingen til denne industrieide leveringspliktige trålflåten er forankret i egne forskrifter med formål om «å sikre anlegg som bearbeider fisk stabil råstofftilførsel fra torsketrålflåten».
Resultater av reguleringen
I inneværende år består den leveringspliktige trålerflåten av 18 trålere fordelt på 7 rederier som til sammen er tildelt kvoter på omlag 125 000 tonn torsk, hyse og sei som utgjør nærmere fjerdeparten av landets totale kvoter av disse fiskeslagene (2019). Største delen av disse kvotene er leveringspliktige. Hvis Meld. St. 32 blir vedtatt står vi i fare for at disse kvotene blir privatisert som trålerrederienes «eiendom», jfr. «Forslaget om å innføre faste kvotefaktorer vil styrke kvotefaktorenes rolle både i tillatelsessystemet og i kvotesystemet, bl.a. fordi kvotefaktorer etter det foreslåtte vil kunne innebære en rett til å fiske en bestemt andel av disponibel kvote for en bestemt bestand» (s. 101). Fiskekvotene vil da heretter være en rettighet for den enkelte konsesjonær og ikke kun et «fravær av forbud» – stikk i strid med høyesteretts plenumsdom i Rt 2013 s. 1345 (Volstad). Hvis det skjer har fiskeriforvaltningen med et grep satt regelen om at fisket eies av det norske folk i felleskap ut av kraft, jfr. Havressurslovens §2. Disse kvoter vil da bli evigvarende og da nøyaktig det som reder Volstad – som tapende part – prosederte på. Staten på sin side har da oppgitt det standpunkt som en så hardt slåss for og som ble kronet med seier i høyesterett.
Paradokset er imidlertid at kun 8 prosent av denne flåtens totale fangstkvantum i 2018 ble levert til foredling i noen få av de 14 kommunene fra Lofoten til Øst-Finnmark som var tilgodesett etter forskriftens formålsparagraf om «å sikre anlegg som bearbeider fisk stabil råstofftilførsel». Hvordan er det mulig?
For å forstå dette store avviket mellom et politisk vedtatt formål og resultatet av forvaltningens reguleringspraksis, har vi gått gjennom tidslinjen av iverksatte forskriftsendringer som skritt for skritt har endret reguleringspraksisen og kontrollen av leveringsplikten som står i skarp kontrast til formålet.
Omdefinering av leveringsplikt fra leveranse- til tilbudsplikt.
Det hele begynte med nye leveringsforskrifter i 2003. Uten å endre forskriftenes formål ble først selve leveringspliktbegrepet omdefinert fra en fysisk leveringsplikt av fisk til bestemte anlegg, til en tilbudsplikt på en markedsplass mellom den/de leveringspliktige trålerne og de tilgodesette foredlingsbedriftene. Norges Råfisklag som har monopol på salg av fisk fra fiskeflåten, er administrator på denne markedsplassen.
Opprinnelig var hver enkelt tråler (kalt ferskfisktråler) gitt helt konkrete individuelle konsesjonsbetingelser, for eksempel:
«”Skaidi 1″ skal levere 100% av fangst av de arter som torsketråltillatelsen gir adgang til å fiske, til bearbeiding ved fiskeindustrianlegg i Vardø, Båtsfjord og Kjøllefjord».
Denne formuleringen inneholder ikke noen føringer om pris. Det betydde at trålfiskerne fikk sin lønn etter mannskapets andel av fangstverdien levert etter Råfisklagets minstepris som foredlingsanlegget på land var forpliktet til å betale. I og med at både tråler og foredlingsanlegg hadde samme eier, kunne eierne på sin side ta ut sin fortjeneste av den samlede avkastningen fra fangst og foredling.
Ved å endre bestemmelsen fra «skal levere» til «tilby fartøyets fangst» ble det etablert et marked mellom tråler og kjøper. Markedsprisen ble da satt etter hva de tilgodesette kjøperne var villige til å betale. Denne konkurransen av tilgangen på en begrenset råstofftilførsel, presset prisene opp og økte mannskapslotten og profitten i trålerselskapet på bekostning av foredlingsleddet som på sin side ble pålagt økede råstoffkostnader.
Dette skjedde i en periode hvor den landbaserte industrien møtte en økende internasjonal konkurranse og pressede priser på industriens hovedprodukt som var foredlet frossen filet. Det var særlig ekspansjonen av fabrikktrålernæringen i det nordlige Stillehavet som presset prisnivået nedover med øket frossenfiletproduksjon av den torskelignende hvitfisken Alaska pollock som ble utført både på fabrikkskipene og i kinesisk filetindustri med importerte rundfrosset råstoff fra Alaska. I tillegg økte markedspresset fra kinesiske filetindustrien med frossenfilet produsert av rundfrosset torsk levert av et økende antall norske fabrikkskip. Prispresset både på leverandørsiden og markedssiden, førte samlet til mange konkurser i frossenfiletindustrien i Finnmark og Troms først på 00 tallet[3]. Men i stedet for å fokusere på tiltak som kunne sikre bedriftene en bedre markedsposisjon og råstoff til konkurransedyktige priser, valgte myndighetene å fokusere på tiltak som gjordet det mulig å bygge enda flere fryseskip som skulle sikre bedre lønnsomhet for trålerflåten som påførte norsk foredlingsindustri høyere råstoffpriser. Til sammenligning motarbeidet Island -som møtte de samme markedsutfordringene, utbygging av frysetrålere med kvotetrekk på eksport av ubearbeidet fisk. Dette tiltaket presset industrien til å finne nye markeder (som lettsaltet frossenfilet til Spania) som på lengre sikt ble fiskeindustriens redning på Island[4].
Omdefinering av ombordproduksjon til kun å gjelde filetproduksjon
Myndighetene fremmet også den bedriftsøkonomiske lønnsomheten i den norske trålerflåten gjennom strukturkvoteordninger. Dette innebar at rederiene fikk tillatelse til å slå sammen fartøykvoter på færre trålerne mot at mindre ferskfisktrålere ble tatt ut av fisket. Siktemålet var effektivisering. I perioden 2003-2008, ble torsketrålflåten redusert fra 100 til 40 fartøyer[5]. Etter hvert som «ferskfisk» trålerne ble større, ble det stadig vanskeligere å utnytte kapasiteten på enkeltrålerne til landing av den ferske fisken som fiskeindustrien etterspurte. For å opprettholde den ferske råstoffkvaliteten, måtte nemlig trålerne lande fisken senest 7-10 dager etter fangst. Dette var ikke forenelig med de nye trålernes størrelse og kapasitet som var strukturert for mye lengre fangstturer.
Det var særlig Kjell Inge Røkke med erfaring fra fabrikkskipsdrift i Alaska, som introduserte den nye klassen av fabrikktrålere da han fikk overta store deler av den norske leveringspliktige torsketrålerflåten i Nordland (1996) og Finnmark (2005). Han så store lønnsomhetsgevinster med oppbygging av fabrikkskipsflåte som gjennom sortering og innfrysing av både ombordprodusert frossenfilet og rundfrysing av hel fisk for foredling i andre land (Kina). I Alaska var slik struktur kanskje naturlig fordi fisket foregikk flere døgn seilas unna Seattle hvor fisken ble landet. Slike stortrålere som norske myndigheter etter hvert godkjente som kvotemottakere, var praktisk talt dobbel så lange som de ferskfisktrålerne som Findus bygde opp for å forsyne landanleggene med fersk fisk hver uke.
Forskjellen fra Alaska var imidlertid at fisken foregikk rett utenfor 12 milsgrensa eller på det nærmeste 1-2 times seilas fra land. Myndighetene tillot likevel at trålerkvotene kunne bli konsentrert på stadig større og færre trålere som forutsatte forlengelse av hver fangsttur og ombordfrysing slik at turlengda og fangsttiden kunne øke uten at fiskens kvalitet ble ødelagt.
For de leveringspliktige trålerne var det imidlertid nedfelt i konsesjonsdokumentene at all fangst skulle landes ubearbeidet. Et typisk konsesjonskrav er som for trålerne i Hammerfest Industrifiske AS:
«All landing av fangst skal skje ubearbeidet for foredling ved landanlegg. Det må ikke drives tilvirkning eller produksjon av fisk om bord, og det må heller ikke installeres utstyr for slik produksjon».
Reguleringen slår på den ene side fast at fangsten skal landes ubearbeidet for foredling ved landanlegg samtidig som det ikke settes noen begrensninger for om fisken skal landes frosset eller fersk. Vi har kun funnet ett tilfelle hvor det var et krav om at en 0,35-trålerkvote skulle landes fersk[6].
Det var med andre ord ikke forbudt med landing av frosset råstoff, men det var ikke tillatt å drive tilvirkning eller produksjon om bord. Så lenge leveringsplikten var definert som faktisk fysisk leveranse, var ikke dette noe problem. Trålerne måtte levere den fisken foredlingsanlegget kunne ta imot. Den store forskjellen oppsto på det tidspunktet at leveringsplikten ble omdefinert som tilbudsplikt. Det gav den leveringspliktige trålflåten en ny salgskanal i det tilfellet hvor de tilgodesette mottaksanleggene ikke ville kjøpe ombordfrossen fisk.
Spørsmålet som oppsto da var hva som er definisjonen av begrepene «tilvirkning» og «produksjon» som mange av de leveringspliktige trålerne hadde forbud mot å drive med. Definisjonen fremgår at forskriftens §5:
«Som ombordproduksjon regnes all videre bearbeiding som blir gjort om bord i fartøyet, med unntak av frysing og pakking etter at fisken er bløgget, sløyd og hodekappet. Utnyttelse av biprodukter regnes ikke som ombordproduksjon[7]».
I tillegg til fangstprosessen, inkluderer industrielle produksjonslinjer normalt to sekvenser hvor den første dreier seg om produksjon av råvarer tilrettelagt for videre tilvirkning, mens den andre sekvensen dreier seg om å produsere ferdigprodukter av den tilrettelagte råvaren[8]. Til den siste sekvensen hører tilvirkning, hvor fisken kutters opp, konserveres og tilrettelegges for konsumentmarkedet. Den første sekvensen dreier seg om sortering, frysing og pakking av råvarer tilrettelagt for videre tilvirkning i den andre sekvensen. I konsesjonsbestemmelsene for trålerflåten ble all ombordproduksjon regnet som videre bearbeiding unntatt av frysing og pakking. Det betyr at det i ombordproduksjonsbegrepet ikke er gjort unntak for sorteringsprosessen før frysing og pakking som er en normal forståelse innenfor etablerte industrielle produksjonskonvensjoner. Til sammenligning utfører mange av de ordinære landbaserte produksjonsanleggene også mottak, sortering og pakking av rund eller sløyd sild, makrell og laks, -med og uten hode- tilrettelagt for senere tilvirkning og videreforedling i nye spesialiserte foredlingsledd.
Innenfor torskefiskeriene har det historisk sett vært mye konflikter i forbindelse med trålernæringens ønske om å drive tilvirkning om bord på fabrikkskip, men som kunne komme i direkte konkurranse med landindustrien. Myndighetene har derfor gitt svært få konsesjoner til fabrikkskip som drev filetering og frysing av fangsten ombord. Men de tilsvarende begrensninger ble ikke lagt på de nye leveringspliktige fabrikkskipene som drev med ombordproduksjon og eksport av rundfrosset fisk til foredling utenom de tilgodesette foredlingsanleggene.
Etter hvert som trålerflåten ble gitt tillatelse til å samle stadig flere kvoter på større enkeltfartøyer, ble ombordfysing helt nødvendig for lønnsom drift. For alle de nye fabrikktrålerne uten tillatelse til ombordproduksjon måtte det finnes en annen løsning. Denne ble vedtatt i kongelig resolusjon 13.10. 2006, § 2-3 (ombordproduksjon) [9]:
«Uten særskilt tillatelse er det forbudt å drive ombordproduksjon på fartøy som eieren er tildelt torsketråltillatelse for, dersom det er stilt vilkår om levering av fangst fra fartøyet, jf. forskrift 12. september 2003 nr. 1131 om leveringsplikt for fartøy med torsketråltillatelse.
Uten slik særskilt tillatelse er det også forbudt å ha eller installere utstyr for ombordproduksjon på fartøy som nevnt i første ledd.
Med ombordproduksjon menes all videre bearbeiding av fiskekjøtt som blir gjort om bord i fartøyet, med unntak av frysing og pakking, etter at fisken er bløgget, sløyd og hodekappet.»
Nå hadde forskriftene fått en definisjon om at ombordproduksjon kun innebar bearbeiding av fiskekjøtt og ikke sortering og ombordfrysing av fisk. I tillegg ble det lagt frem en endring av leveringspliktforskriften 22.12.2006 FOR-2006-12-22-1607 som inneholdt en nytt § 3:
Eier av fartøy som nevnt i § 2 skal tilby fartøyets fangst, jf. § 4, i overensstemmelse med de vilkår som er fastsatt i konsesjonen for fartøyet eller ved godkjenning av eiersammensetning, eller som er fastsatt i selskapsvedtekter godkjent av fiskerimyndighetene.
Denne forskriftsendringen foregikk samtidig som det pågikk en rettsak, hvor Mehamn kommune hadde saksøkt staten etter at trålerne med leveringsplikt til kommunen ikke landet fisken etter de gitte konsesjonsbestemmelsene. Kommunen fikk ikke medhold i saken i dommen som falt 29.12.2006[10].
Det er imidlertid et paradoks at i de offentlige dokumentene om saken, finner vi ingen evaluering av i hvilken grad formålet med leveringsforskriften «å sikre anlegg som bearbeider fisk stabil råstofftilførsel fra torsketrålflåten» ble oppfylt, eller vurderinger om hvordan de nye reguleringene skulle oppfylle formålet.
Med denne forskriftsendringen i havn, ble det derimot fritt frem til å slå sammen kvoter på enda færre og større frysetrålere som ble mindre og mindre egnet til å levere den ferske fisken som ble etterspurt av den de fiskeindustribedriftene som var tilgodesett gjennom konsesjonsbetingelsene.
Men det var fortsatt ett hinder igjen: De individuelle konsesjonsvilkårene for den enkelte tråler stod det fortsatt «skal levere» og som juridisk sett var en mer tyngende bestemmelse enn forskriften.
På oppdrag fra departementet ble Fiskeridirektoratet satt til å gjennomgå konsesjonene for alle de 29 trålere som hadde leveringsplikt på det tidspunktet slik at konsesjonsdokumentet for fartøyet ikke kom i strid med forskriften. I dette oppdraget ble det heller ikke bestilt vurderinger om konsekvensene av endringene i forhold til forskriftens formål. Fiskeridirektoratet avga sine anbefalinger 22.5.2007 som også var kjemisk fri for vurderinger av konsekvensene av endringene i konsesjonsbestemmelsene. Men etter gjennomgangen av hver enkelt konsesjon ble det skrevet inn nye konsesjonsbetingelser i tråd med de vedtatte forskrifter som for eksempel:
Eksempel 1
«Torsketråltillatelse 2001003307 har leveringsplikt til Vardø, Båtsfjord og Kjøllefjord. Leveringspliktens omfang og nærmere regler for gjennomføring av leveringsplikten fremgår av forskrift av 12. september 2003 om leveringsplikt for fartøy med torsketråltillatelse.
Ovenstående vilkår erstatter tidligere vilkår om at:” Fartøyet skal levere 100% av fangsten til bearbeiding ved fiskeindustrianlegg i Vardø, Båtsfjord og Kjøllefjord.”»
Eksempel 2:
«Torsketråltillatelse 2002009063 har leveringsplikt til Mehamn og Bugøynes. Leveringspliktig fangst skal fordeles med inntil 80 % til Mehamn og minst 20 % til Bugøynes. Leveringspliktens omfang og nærmere regler for gjennomføring av leveringsplikten fremgår av forskrift av 12. september 2003 om leveringsplikt for fartøy med torsketråltillatelse.
Ovenstående vilkår erstatter tidligere vilkår om at: ”Inntil 80% av fartøyets fangster skal leveres til foredling i Mehamn. Minst 20% av fartøyets fangster skal leveres til foredling i Bugøynes. Under forutsetning av at det ikke drives foredling verken i Bugøynes eller Mehamn, skal fartøyets fangster leveres i Øst-Finnmark.”»
Men som påpekt over var allerede leveringsplikten i 2003 forskriften omdefinert som tilbudsplikt. I et forsøk likevel å sikre at råstoffet ble kanalisert til foredling på land ble det satt inn et nytt §3 andre og tredje avsnitt i forskriften som lyder slik:
«Fartøyeieren skal innen utgangen av november og innen utgangen av mai legge frem en plan for drift og levering i neste halvår. Ved avvikende forutsetninger for planen hos en eller begge parter, skal det tas ny kontakt. Det skal fremgå blant annet når man tar sikte på å fiske og til hvem man tar sikte på å selge fangsten. Det skal også fremgå at planen er satt opp i samråd med den eller de bedriftene som er tilgodesett gjennom leveringsvilkår og om fartøyeieren og bedriften er overens om planen, med mindre leveringsplikten gjelder ett eller flere fylker.
Uansett om fangsten kjøpes i henhold til den primære leveringsplikten i første ledd eller den sekundære leveringsplikten i annet ledd, skal vedkommende fiskeindustribedrift alltid foreta bearbeiding av 70% av torskefangstene omfattet av leveringsplikten før videresalg».
I praksis har ikke denne bestemmelsen i første avsnitt fått noen betydning: De leveringspliktige trålerne fikk tillatelse til å tilby de tilgodesette foredlingsanleggene frossen fisk til mye høyere priser enn for fersk fisk som kjøperne etterspurte til foredling. Kjøperne hadde heller ikke muligheter for å forhandle om verken leveringsvilkår eller pris som ble fastsatt av selgeren gjennom Norges Råfisklag. Bestemmelsen om bearbeidingsplikt for den fisken på de anlegg med tilknyttede leveringspliktige trålere, har imidlertid hatt en viss betydning, men da ved at myndighetene godkjente at anleggene kunne kjøpe fersk fisk til bearbeiding fra kystfiskeflåten i konkurranse med de øvrige fiskekjøperne. Om det ble mer verdiskapende fiskeforedling av torskekvotene av denne bestemmelsen er mer enn tvilsomt. Men siden fiskeriforvaltningen kun jakter på bedriftsøkonomisk lønnsomhet og lar være å oppfylle lovens krav om samfunnsøkonomisk lønnsomhet, får systemet fortsette uten endringer.
Mens det i de fleste tidligere konsesjonsbestemmelsene var basert på at 100 prosent av fangstene skulle leveres til de tilgodesette anleggene, ble det i de nye forskriftene foretatt en avgrensning om at leveringsplikten bare skulle gjelde for 80% av torsken og 60% av hyse fisket nord for 62 grader nord som regulert i §4 fikk følgende ordlyd:
«§ 4: Leveringsplikten i henhold til § 3 omfatter 80% av fartøyets fangst av torsk og 60% av fartøyets fangst av hyse, for begge fiskeslag nord for 62° N. Dersom de vilkår som er fastsatt i konsesjonen for fartøyet eller ved godkjenning av eiersammensetning innebærer leveringsplikt for en mindre andel av fartøyets fangst, går slike individuelle vilkår foran bestemmelsen i første punktum».
Konsekvensene av at rederiene ikke lengre var pålagt leveransene av sei, uer og andre fiskearter som har dannet en viktig del av råstoffgrunnlaget for fiskeindustrien er ikke er drøftet i de tilgjengelige offentlige dokumenter vi har hatt tilgang på om saken.
Vi har heller ikke registrert at verken fylkeskommunene eller Fiskeridirektoratets regionskontorer var involvert i saksbehandlingen eller som høringsinstans da forskriftsendringene ble forberedt. Arne Luther som da var regiondirektør i Fiskeridirektoratet i Troms, fikk bare beskjed at dette hadde kontoret ikke noe med (pers.med.). Informasjon om de regionale konsekvensene ble med andre ord ikke etterspurt eller tatt hensyn til. Det må vel sies å stå i sterk kontrast til uttalelser fra daværende fiskeriminister som offentlig var opptatt av «lys i husan».
Maksimumspriser for frossen fisk som ble minstepriser i Norges Råfisklag
All fangst fra de leveringspliktige trålerne ble som annen fisk omsatt gjennom Norges Råfisklag med hjemmel i fiskesalgslagsloven[11].
Førstehåndsprisene for fersk og frosset fisk har hatt helt forskjellig utviklingsbaner.
Figur 1 og Figur 2 om lag her
For eksempel var den gjennomsnittlige prisen på fersk torsk i perioden januar- november 2019 om lag 7 kroner lavere enn for den tilsvarende frosne torsken som selges på auksjoner utenom den lokale foredlingsindustrien. Prisforskjellene er størst på slutten av året når det er minimal tilgang på kystfanget fersk torsk[12].
Prisforskjellene reflekterer at norsk foredlingsindustri taper i konkurransen med utenlandsk fiskeforedlingsindustri som kan betale mer for det frosne råstoffet med lavere lønnskostnader i foredling av de samme produktene.
Denne prisforskjellen skaper en ytterligere barriere for de lokale foredlingsanleggenes muligheter for å skape en lokal merverdi gjennom lokal foredling av den frosne torsken som kunne kommet hele lokalsamfunnet til gode. Det er dette som er erkjent på Island hvor det er ilagt kvotetrekk for fartøy som eksporterer fisk ubearbeidet til utenlandsk foredlingsindustri, mens Norge legger til rette for eksport av ombordfrosset fisk på tross av at formålet er å sikre anlegg som bearbeider fisk stabil råstofftilførsel»[13].
Årsaken til denne prisforskjellen er med andre ord også en følge av forskjeller i markedsorganisering. Det overraskende er at det ikke er noen forskjell i førstehåndsprisene for den fisken som omsettes fritt på auksjoner og den leveringspliktige fisken med noen få tilgodesette bedrifter.
Med hjemmel i fiskesalgslagsloven § 11 kan det fastsettes minstepriser som i sin opprinnelige form skulle sikre en rimelig inntektsfordeling mellom fangst og industriledd:
«Det kan fastsetjast minstepris for førstehandsomsetning av viltlevande marine ressursar. Formålet med minstepris er å få til ei rimeleg fordeling mellom fiskar og industri av inntekt frå marknaden.
Minstepris vert bestemt etter forhandlingar mellom fiskesalslaget og dei andre partane, og fiskesalslaget skal fastsetje den minsteprisen det er oppnådd semje om».
I praksis er det siden 3.10.2016 etablert en dynamisk minstepris som beregnes som gjennomsnitt for hvert fiskeslag ut fra 80 % av fersk pris, 70% av fryst pris og 60 % av eksport pris. Den dynamiske minsteprisen oppdateres hver 14. dag. Systemet med dynamiske minstepriser sees på som en suksess med støtte fra alle hovedorganisasjoner i fiskerinæringen.
Det merkverdige er at denne minsteprisen som skal «få til ei rimeleg fordeling mellom fiskar og industri av inntekt frå marknaden» i praksis bare har betydning for fersk fisk landet av kystfiskeflåten. Det reflekterer en markedssituasjon hvor kystfiskeren var den svake part som måtte beskyttes gjennom minsteprisreguleringer.
For den delen av flåten som lander frosset fisk er maktforholdene helt annerledes. Her bruker salgslaget sin monopolmakt til fordel for noen få trålerrederier med tilgang på alternative markeder utenom den landbaserte fiskeindustrien. Monopolmakta brukes slik at flåteleddet tar hele verdiskapingen (som i realiteten er en grunnrente) av fisken før eksport til høyere priser gjennom fryseauksjonene. Tilbake står fiskeindustrien uten fisk å foredle. Denne omsetningspraksisen nøytraliserer også formålet med den leveringspliktige fisken som skulle danne grunnlaget «å sikre anlegg som bearbeider fisk stabil råstofftilførsel» og verdiskaping i kystdistriktene og i Norge.
I leveringspliktforskriften § 5 er det inntatt bestemmelser om prisfastsettelse som avviker minsteprisene.
§ 5: «Dersom det bare er en bedrift som er tilgodesett gjennom fastsatte vilkår, skal prisen for råstoffet fastsettes til gjennomsnittet av oppnådde priser for tilsvarende fisk (fersk eller fryst) på auksjon eller ved annen omsetning de siste to uker før salget finner sted i Finnmark, Troms og Nordland.
Dersom det er flere bedrifter som kan kjøpe fangsten i henhold til fastsatte vilkår, kan fangsten utbys på auksjon gjennom vedkommende salgslag til samtlige av disse. Det samme gjelder dersom fangsten utbys for salg i en hel region i henhold til § 3 annet til fjerde ledd. Den prisen som fremkommer etter reglene i første ledd skal være maksimums utbudspris i slik auksjon».
Strengt tolket skal auksjonsprisen de siste 14 dagene i henhold til første ledd, kun gjelde i de tilfeller at det bare er én tilgodesett kjøper til å legge inn et bud på fangsten. Etter paragrafens andre ledd kan det arrangeres en auksjon der hvor det er flere tilgodesette kjøpere. Her står det ikke noe om pris bortsett for at maksimum utbudspris (ikke minstepris) skal være auksjonsprisen etter første ledd. Det kan tolkes slik som ville være normalt i alle andre auksjoner, at om ikke maksimum utbudspris aksepteres, er det høyeste bud fra de tilgodesette bedriftene som skal gjelde.
Men Norges Råfisklags følger en prosedyre hvor maksimum utbudspris i praksis er en minstepris tilsvarende gjennomsnittlig auksjonspris tilsvarende frossenfisk de siste 14 dagene for fisk uten leveringsbetingelser.
Om det ikke kommer bud på den leveringspliktige fisken tilsvarende maksimum utbudspris, er det etablert en praksis at kjøperne bare kan si ja eller nei til tilbudet. Dette er kommet inn i senere oppdatering av leveringspliktforskriften §5[14]
«Hvis ingen bedrift i regionen kjøper fangsten, kan råstoffet tilbys på det åpne markedet. Fangster som av denne grunn blir solgt utenfor regionen, skal regnes med ved beregningen av om leveringsplikten i henhold til § 4 er oppfylt.»
I den grad kjøper ikke var interessert i å kjøpe den frossenfisken til den prisen som rederiet tilbyr, så blir det heller ikke noe handel, og fisken legges ut i det åpne auksjonsmarkedet. Kjøperne kan faktisk også overta fangsten på bedre vilkår gjennom en åpen auksjon enn som leveringspliktig fisk hvor det er krav om at 70% av fangsten skal foredles. I praksis er det dette som skjer. Direktøren i Havfisk (Lerøys trålselskap) opplyste i et intervju med Fiskeribladet i 16 juli 2019[15] at Lerøy fortrinnsvis kjøpte fangst fra egne trålere på auksjon og ikke som leveringspliktig fisk fordi selskapet da står fritt til å eksportere så mye ubearbeidet fisk de ønsker ut av regionen.
Trålrederiene har derved fått bukta om begge endene i denne handelen. De leverer ikke den råstoffkvaliteten som foredlingsbedriftene etterspør og de bestemmer i stor grad prisen som landanleggene må betale gjennom koplingen til auksjonspris.
Mens de tidligere leveringspliktreguleringene var motivert for å sikre landindustrien råstoff, er det utviklet regler som i praksis har som hovedformål å sikre trålerrederienes interesser i skarp kontrast til leveringsplikt forskriftenes formålsparagraf om å «å sikre anlegg som bearbeider fisk stabil råstofftilførsel fra torsketrålflåten».
Regionforvaltningen frakoples fiskeriforvaltningen
Hvordan kunne det store avviket oppstå mellom leveringsplikt etter forskriftenes formål og konsekvensene av virkemiddelbruken i de samme forskriftene? Hvorfor tilrettelegger ikke regjeringen ett sett av regler som oppfyller formålet og etablerer rapporteringsformer som etterprøver måloppnåelse, eller alternativt fjerner regler som har ingen betydning? Målstyring som ellers var blitt populært i offentlig forvaltning som en del av «New Public Management» trenden, har tydeligvis ikke slått inn her. Dette var ideen med ressursregnskap- og ressursbudsjett som daværende Miljøverndepartementet satte i gang sist på 1970 tallet, et prosjekt som senere havarerte uten Fiskeridepartementets støtte[16].
I den tilgjengelige saksbehandlingen av leveringsplikt forskriften er det ingen som presenterer statistikk som etterprøver om forskriftens formål oppfylles eller ikke. I Fiskeridirektoratets gjennomgang av leveringsforpliktelsene 22.5.2006 er ikke måloppfyllelse nevnt med et ord.
Denne endringen ble vedtatt med en fiskeriminister fra Finnmark, samtidig som Mehamnsaken pågikk i rettssystemet og etter at Finnmark Fylkeskommune hadde gjennomført sitt prosjekt om «Fiskeripolitikk med Finnmarksvri» mens fiskeriministeren var fylkesordfører!
I fylkeskommunens prosjekt ble det gjort en gjennomgang av leveransehistorien til alle leveringspliktige trålere i Finnmark, hvor det ble dokumentert at bare 71 % av all torsk og 55 % av all hyse ble levert i perioden 1999-2004 etter fartøyenes konsesjonsbetingelser [17]. Etter de påfølgende regelendringene er denne andelen altså under om lag 10%.
Det er også forunderlig at fylkeskommunene som er tildelt et viktig ansvar for den regionale planlegging og næringsutvikling ikke deltok som høringsinstans ved en omlegging av leveringsplikten som har ført til tap av tusenvis av arbeidsplasser langs kysten. Unntaket var de tendensene til opprør fra Finnmarks politikere gjennom prosjektet fylkeskommunens «Fiskeripolitikk med Finnmarks vri» og søksmålet mot staten i Mehamnsaken.
Tidligere på 1970 og 1980 tallet spilte fylkeskommunene en mye mer aktiv rolle i den regionale fiskeriforvaltningen med egne fylkestingsvalgte fiskeristyrer med statlige fiskerisjefkontorer som sekretariat. Fiskerisjefens rolle var derved å koordinere den regionale forvaltning mellom de statlige og de regionale myndigheter. Havressurslovens formålsparagraf om «å sikre ei bærekraftig og samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning av de viltlevende marine ressursene … og å medvirke til å sikre sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene» fikk derved en regional forankring i forvaltningen.
I Odelstingsproposisjon nr. 33 1996-1997 fremmet Fiskeridepartementet forslaget om at de statlig finansierte fiskeristyrene i fylkene og fiskerinemdene i kommunene skulle avvikles, samtidig som det skulle etableres et «samarbeid med dei folkevalde organa i fylkeskommunar og kommunar»[18]. Dette var trolig en skjebnesvanger beslutning, fordi den institusjonelle kontakten gjennom fiskeristyrene-fiskerisjefer og fiskenemdene-fiskerirettledere ble brutt. Dermed mistet også de fylkeskommunale og kommunale organer tilgang på en fagetat mens en tilsvarende fiskerietat ikke ble bygd opp i fylker og kommuner. De regionale politikerne be således avskåret for den nødvendige fiskerikompetansen for sin regionale planlegging, mens de nye regionskontorene i Fiskeridirektoratet i økende grad ble rene serviceorganer for Fiskeridirektoratet og Fiskeridepartementet sentralt. Dette styrket påvirkningsmulighetene for Norges fiskarlag og Fiskebåtredernes Forbund som ønsket minst mulig regional regulering og innflytelse i fiskeripolitikken.
Oppsummering og konkusjon
I denne artikkelen har vi forsøkt å forklare hvorfor mindre enn 10% av fangstene fra den leveringspliktige trålerflåten faktisk leveres til foredling i de tilgodesette bedriftene, mens de er regulert av forskrifter med formål «å sikre anlegg som bearbeider fisk stabil råstofftilførsel». Denne flåten er opprinnelig eid av fiskeindustribedrifter som unntak fra Deltakerlovens bestemmelser ble tildelt eiendomsretten til fiskefartøy som har sikret seg fjerdeparten av de norske kvotene i torskefiskeriene.
Hovedårsaken finner vi i utformingen av forskrifter som i praksis gjør det mest lønnsomt å ignorere formålet med kvoteordningen:
- 100% fysisk leveringsplikt er omdefinert som tilbudsplikt til en auksjon av kun en andel av fangsten
- Forbud mot ombordproduksjon er definert til bare å gjelde filetproduksjon
- Det er tillatt å slå sammen kvoter på så store fartøy som ikke kan drive lønnsomt som ferskfisktrålere
- Det er etablert en auksjonsordning gjennom Norges Råfisklag for den leveringspliktige frosne fisken til en minstepris som ligger langt over prisene på fersk fisk uten påvirkningsmuligheter for de tilgodesette kjøperne gjennom normal budgivning.
- Fylkespolitikernes med særlig regionalt ansvar er frakoplet fiskeripolitikken gjennom omorganisering av fiskeriforvaltningen.
I sum avdekkes det en politisk vilje som mer betjener trålrederienes interesser på bekostning av realisering av leveringsforskriftens formål og foredlingsindustriens behov og ønsker. Resultatet har vært massenedleggelse av fiskeforedling i landsdelen av mangel på konkurransedyktig råstoff. Tilbake sitter tilgodesette fiskekjøpere -og vi må tro byråkrater, som føler seg som «nyttige idioter» i et skuespill[19].
[1] https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2003-09-12-1131
[2] https://lovdata.no/dokument/NL/lov/1999-03-26-15
[3] Vinteren 2003 var 7 filetbedrifter i virksomhet i tiltakssonen Nord Troms og Finnmark. I 1989 var det til sammenligning 37 filetbedrifter i Finnmark. https://lovdata.no/static/INNST/inns-200304-176.pdf
[4] Se Lindquist K, T. Trondsen (2015): Nordic-Iberian Cod value Chains. Explaining salted fish trade pattern. Springer. Mare publication Series 8.
[5] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-32-20182019/id2661031/sec6
[6] ID 2001003324 (0,35 kvote – Skaidi)
[7] Sist endret i forskrift 16. juni 2017 nr. 748
[8] A production line is a set of sequential operations established in a factory where components are assembled to make a finished article or where materials are put through a refining process to produce an end-product that is suitable for onward consumption https://en.wikipedia.org/wiki/Production_line
[9] https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2006-10-13-1157
[10] Se T. Trondsen og P. Ørebech (2012) Rettsøkonomi for fornybare ressurser. Universitetsforlaget.
[11] https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2013-06-21-75
[12] https://www.rafisklaget.no/portal/page/portal/NR/PrisogStatistikk
[13] PRE-2017-06-16-748 Forskrift om endring av forskrift om spesielle tillatelser til å drive enkelte former for fiske og fangst (konsesjonsforskriften) – oppheving av forbudet mot ombordproduksjon for torsketrålere uten leveringsplikt Kongelig resolusjon. Statsråd Per Sandberg
[15] https://fiskeribladet.no/nyheter/?artikkel=67948
[16] Trondsen jobbet som utreder i dette prosjektet i tre år på oppdrag av Miljødepartementet i perioden 1979-1982.
[17] T. Trondsen og T.M. Jørgensen. FANGST- OG LANDINGSMØNSTER FOR TRÅLERE MED LEVERINGSBETINGELSER I FINNMARK. Rapport til Finnmark Fylkeskommune. Norges fiskerihøgskole, Universitetet i Tromsø
[18] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/otprp-nr-33-1996-97-/id158502/sec5?q=
[19] https://www.kystogfjord.no/nyheter/forsiden/Foeler-meg-som-en-nyttig-idiot