Forslagene

1. Stortinget ber regjeringen fremme forslag om en ordning med kvotetrekk etter islandsk modell for fangst av fisk som eksporteres, fryst eller fersk, uten å ha vært bearbeidet på land i Norge.
2. Stortinget ber regjeringen fremme en sak med tiltak som kan sikre ilandføring av oppdrettsfisk i Norge i framtida, herunder tiltak etter modell av kvotetrekksordningen på Island og andre tiltak som er egnet til å stanse utviklingen representert ved «Norwegian Gannet», der norsk oppdrettsfisk slaktes om bord på båten før den leveres i utlandet.

Innledende kommentarer til forslagene

Både oppdrett og fiskeri reguleres gjennom tillatelser som bergenser fri konkurranse. Markedet vil ikke sørge for en seleksjon hvor dem som leverer det beste produktet med lavest produksjonskostnader konkurrerer ut resten.[1] Redusert betalingsvilje hos konsumentene vil i utgangspunktet ikke føre til at et selskap mister sin plass til fordel for en som kan oppnå bedre resultater. For å sørge for effektiv ressursutnyttelse må gode mekanismer ivaretas gjennom forvaltningen av næringene. En god ressursutnyttelse vil kunne bestå av å få best mulig kvalitetsjustert pris for minst mulig innsats. Når areal og ressurser er begrenset, er «fisken» den knappe faktor. En rasjonell utnyttelse vil bestå av best betalende anvendelse av den knappe faktor. Videre er bærekraftig utvikling og verdiskapning på kysten et formål både for regulering av oppdrett og fiskerinæring. En må allikevel legge til grunn at fiskeri og akvakultur har forskjellig rettslig innretting hvor fordelingen av fiskekvotene ikke er end del av EØS-avtalen. Fiskerilovgivningen legger også i større grad opp til at ressursene skal bidra til bosetting og arbeidsplasser i kystdistriktene. En bør imidlertid ikke utelukke at det finnes muligheter for å la seg inspirere av den islandske modellen når det kommer til kvalitetssikring og bearbeiding av oppdrettsfisk i Norge. Det er imidlertid en del vesensforskjeller mellom kvotesystemet og reguleringen av akvakultur. I og med at den Islandske modellen lettest kan ses i sammenheng med kvotesystemet vil Kystens Tankesmie AS hovedsakelig behandle forslag 1.

Innledende betraktninger

I 2018 var eksporten av hel fisk (hodekappet, sløyd) på hele 264 tusen tonn, hvorav 62 prosent var usortert frosset. Dette tilsvarer 400.000 tonn fangst (levende) utgjorde nærmere 60 prosent av de totale hvitfiskfangstene.

Eksportert frosset

Av de totale frosne landingene i 2016 fra havfiskeflåten (trål og line) ble 62 prosent eksportert frosset usortert til utenlandsk foredlingsindustri, hvorav halvparten til Kina. Resten gikk trolig inn som råstoff i klippfiskindustrien på Møre I 2021 er det i Fiskeridirektoratets register registrert 18 leveringspliktige trålere med en totalkvote på 164 tusen tonn, hvorav 72 tusen tonn torsk og 44 tusen tonn hyse.  81 prosent av alle kvotene til denne fartøygruppen, er tildelt to selskaper som kontrollerer 15 leveringspliktige trålere med fisketillateler gjennom fiskeindustrianlegg på dispensasjon fra Deltakerloven som sier at kun aktive fiskere kan tildelses slike tillatelser.

Kun 5 prosent av trålerflåtens og den havgående lineflåtens kvoter ble i 2018 landet fersk, mens kystfiskeflåten (under 28 meter) leverte 99 prosent fersk til verdiskapende foredling på land.

Også eksporten av fersk hel fisk i bulk er øket i særlig grad av fremveksten og landinger av en stor havgående snurrevadtrålflåte som fisker på kystfiskekvoter og lander 90 prosent fersk fisk -i stor grad for direkte eksport usortert i containere til polsk og dansk fiskeindustri.

Kan øke verdiskapningen

Verdiskapingen på landanlegg kan økes av de fiskekvotene som i dag eksporteres ubearbeidet fra havfiskeflåten. Myndighetene på Island har oppnådd dette gjennom reguleringer som fører all fisken fra kvoteregulerte fiskerier inn i foredlingsanlegg uten spesiell pålegg om leveringsplikt. Ordningen ble innført med en lovregulering fra 2006 som åpner for kvotetrekk på opptil 20 prosent for torsk og hyse, og opptil 15 prosent på andre arter for fangst eksportert ubearbeidet –dvs. usortert hel sløyd fisk frosset eller fisk fersk iset i store containere beregnet for foredling i utenlandsk foredlingsindustri.

Denne islandske reguleringen har i praksis bidratt til at det ikke eksporteres noe ubearbeidet fisk fra Island. All fangst bearbeides på land før eksport – i alt fra sortering og ompakking til foredling av konsumentpakkede produkter og utnyttelse av biprodukter. Det har heller ikke vært nødvendig å kutte slike kvoter på mange år, fordi flåten har i stor grad tilpasset seg og akseptert denne reguleringsbestemmelsen.

Rettslig grunnlag

De viltlevende marine ressurser eies av det norske folk i felleskap jf. Havressurslova § 2. Forvaltningen av ressursene ligger imidlertid til staten som regulerer fiskeripolitikken gjennom lovgivning (høyhetsrett). Fiskeriforvaltningens formål er «å sikre ei berekraftig og samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning av dei viltlevande marine ressursane og det tilhøyrande genetiske materialet og å medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna» jf. Havressurslova § 1. Videre oppstilles forvaltningsprinsipp og grunnleggende hensyn i Havressurslova 7.

Distriktshensyn er bærende prinsipp for norsk fiskeriforvaltning

Etter Havressurslova § 7 d og e skal det legges vekt på «ei formålstenleg fordeling av ressursane, som mellom anna kan medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna». Videre skal en vektlegge «ei optimal utnytting av ressursane som er tilpassa marin verdiskaping, marknad og industri».

Bakgrunnen for disse to prinsippene oppstilles i forarbeidene: «Etter andre ledd bokstav d skal det leggjast vekt på ei formålstenleg fordeling av ressursane, som mellom anna kan medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna. Dette er drøfta fleire stader i kapittel 6. Kva som er ei formålsteneleg fordeling av ressursane må også vurderast ut frå formålet med lova, og vil i stor grad vere knytt til politiske vurderingar.

Etter andre ledd bokstav e skal det leggjast vekt på ei optimal utnytting av ressursane som er tilpassa marin verdiskaping, marknad og industri. Dette er drøfta i kapittel 6. I optimal utnytting ligg at styresmaktene skal prøve å leggje til rette for å ta ut ressursane i ei slik mengde, på dei tidspunkt, på dei stader osb., at ressursane på lang sikt gjev størst mogleg lønsemd for fellesskapet.

I reguleringa av ressursuttaket har det i lengre tid vore lagt vekt på at reglane om fordeling og utøving av haustingsverksemd skal vere retta mot verdiskaping i heile verdikjeda. Dette er såleis ikkje noko nytt, men lik fleire av dei andre omsyna i denne føresegna, meiner departementet det er formålsteneleg at dette omsynet no kjem tydeleg fram» jf. Ot.prp.nr20 (2007-2008).

Adgangsreguleringer i fisket

Det ervervsmessige fisket reguleres gjennom fiskeritillatelser. En fiskeritillatelse er et fritak fra forbudet mot ervervsmessig fiske og gis på visse vilkår til fartøyets eier for ett bestemt fartøy i samsvar med de bestemmelser som til enhver tid er fastsatt i eller i medhold av lov jf. rt-2013-1345 (67).

Formålet med adgangsreguleringene i fisket er følgende jf. Deltakerloven § 1:

a.            å tilpasse fiskeflåtens fangstkapasitet til ressursgrunnlaget for å sikre en rasjonell og bærekraftig utnyttelse av de marine ressurser,

b.            å øke lønnsomheten og verdiskapingen i næringen og gjennom dette trygge bosetting og arbeidsplasser i kystdistriktene, og

c.            å legge til rette for at høstingen av de marine ressurser fortsatt skal komme kystbefolkningen til gode.

Fordelingen av totalkvoten

De aller fleste fiskebestandene som reguleres deler vi med andre land. Det største tillate uttak forhandles frem i kvoteforhandlinger basert på tilgjengelige fiskeriressurser. Totalkvoten er den øvrige begrensingen på uttaket av en bestand. I internasjonal sammenheng Total Allowable Catches (TAC). Dersom Norge forvalter bestanden på egenhånd fastsettes totalkvoten av norske styresmakter.

Forvaltningen har stor frihet når det kommer til kvotereguleringen så lenge fordelingen gjøres etter generelle kriterier. En har allerede hjemler for å dele inn kvotene på forskjellig vis etter Havressurslova § 11.

Om inndelingene etter definerte gruppekvoter uttales det i forarbeidene: «Andre ledd gjev departementet heimel til å fordele den nasjonale kvoten på ulike fartøy- eller reiskapsgrupper eller andre definerte grupper. Føresegna gjev departementet eit vidt rom til å opprette og endre inndelinga av grupper, og fordele den nasjonale kvoten på dei oppretta gruppene. Kriteria for å inndele i grupper er ikkje opprekna i lova, og forvaltninga står såleis rimeleg fritt til, innafor formålet med lova og dei omsyna lova byggjer på, å dele inn aktørane i ulike grupper og undergrupper. Dette er ikkje noko nytt, men er ei vidareføring av gjeldande rett. Vidare står styresmaktene fritt til å fordele den nasjonale kvoten ulikt mellom gruppene og endre fordelinga mellom gruppene for å fremme ei rekkje omsyn. Dette er nærare omtala i kapittel 6.2.3. Det er både gjennom rettspraksis og forarbeid knytt til saltvassfiskelova slått fast at lovgjevar har meint at det skal vere høve til differensiering mellom dei ulike fartøygruppene, og at styresmaktene ved differensiering kan ta alle dei omsyn som ligg innanfor reguleringsføresegnene sine allminnelege formål, medrekna omsynet til befolkninga i kystdistrikta og næringsomsyn. Dette er såleis uomstridd og inneber at ein kan fordele nasjonal kvote etter andre ledd ulikt på ulike grupper med omsyn til blant anna ein differensiert flåte, sysselsetjing, regionale forhold og samfunnsøkonomisk lønsemd».

Verdiskapning

Tall fra SSB viser en omsetting av høstet fisk på 21,2 milliarder kroner i førstehåndsverdi i 2019  . Regner man verdiskapning i BNP må en regne med ringvirkninger hvor en må gange førstehåndsverdien med 1,89 ifølge SINTEFs beregninger.  SINTEF konkluderte i 2018 med at ett årsverk i fiskerinæringen ga 2,15 årsverk i resten av verdikjeden. Da det er fiskeressursene som er den knappe faktor vil maksimering av verdiskapningen måtte handle om å få mest mulig avkastning per kilo fisk både i form av kvalitet (førstehåndsomsetningsverdi) og levering på land i Norge for å bidra til økt verdiskaping i form av videreforedling (andrehåndsomsetning), sysselsetting og økonomiske og sosiale ringvirkninger i hele verdikjeden.

Spesialordningene

I Norge øremerkes allerede tilleggskvoter til spesielle formål som Distriktskvoter, Samekvoter (kystfiskekvote), Ferskfiskkvoter, Levendefiskkvoter m.v. Disse ordninger møter motstand fra de andre fiskerne som får mindre kvoter for å fylle opp de øremerkede tilleggskvoter andre får del i. Fordelen med den islandske modellen er at inntrukne kvoter kommer alle til gode som allerede leverer til foredling på landanlegg.

Gjennomføringen av en islandsk ordning vil derfor gjøre det lønnsomt for rederiene sammen med industrien, å utvikle verdiskapingsstrategier etter at fisken er levert på land. Det var det som var intensjonen med leveringspliktreguleringene i Norge som i dag ikke fungerer. Islendingene har både fått akseptert sin reguleringsmodell innenfor EØS-avtalen og har funnet lønnsomme markedsmulighetene for produkter produsert på det samme råstoffet som Norge har tilgang på. Mulighetene ligger åpne også i Norge.

For eksempel er utnyttelsen av markedet for ferskekjølte hvitfiskprodukter som er sterkt underutnyttet. Handelsstatistikken i 2018 viser for eksempel at prisene på fersk kjølt hvitfiskfilet var 20 kr per kilo høyere per kilo enn for frossen filet, noe som tilsvarer 11–12 kroner per råstoffkilo. Eksport av slik fersk kjølt filet har i henhold til EØS-avtalen tollfri adgang til EU markedet.

Beregninger viser at om all den eksporterte ubearbeidede fisken fra Norge foredles til fersk kjølt filet med dagens priser, så vil eksportverdien av norsk hvitfisk kunne økes med flere  milliarder kroner årlig og antall arbeidsplasser bare i produksjon økes med mellom to og tre tusen.

Jevne ut tilgangen

Utfordringen er å jevne ut råstofftilgangen fra sesongbasert fiskerier etter markedets etterspørsel, slik det gjøres lagringsstabile klippfisk og tørrfiskprodukter. Også innen ferskvaremarkedet kan slik utjevning langt på vei løses med bruk av ny tilgjengelig levendelagringsteknologi og teknologi for frysing, superkjøling (som øker den ferske holdbarheten med 4/5 dager) og tining uten kvalitetstap.

Men det islandske eksempelet viser at næringen trenger et økonomisk press på seg for å øke den innenlandske verdiskapingen av de fiskekvotene som tildeles gratis av staten. Strukturpolitikken i fiskeriene har redusert dette økonomiske presset for de gjenværende rederiene. Tillatelsen til å samle flere kvoter på færre fartøyer, og tillatelsen til frysing av fangst om bord for direkteeksport, har bedret den bedriftsøkonomiske lønnsomhet for de gjenværende fartøyene, blant annet gjennom øket eksport direkte fra rederiene av ubearbeidet fisk utenom foredlingsanleggene på land i Norge.

Det har imidlertid manglet på reguleringer som ivaretar den samfunnsøkonomiske lønnsomhet, som jo er formålet både med havressurslov, deltakerlov og fiskesalgslov – se § 1. Svaret her ligger i å få mer kroner ut av hver kilo fanget i tråd med det gamle mål om at fiske alltid skal gå til best betalende anvendelse. Staten har ikke bare en rett til å styre dette, de har en plikt.

Endrede rutiner for kvotefordeling

Norge har, som Island, full frihet til å disponere sine fiskekvoter som ikke er en del av EØS-avtalen. Gjennomføring krever en samordnet strategi. Kvotetrekk for ubearbeidet fisk kan gjennomføres med en sakte opptrapping over tid- for eksempel 5 prosent øket kvotetrekk per år over 5 år. Samtidig må det bygges opp kontrollmekanismer av fiskelandingenes anvendelser med hjemmel i fiskesalgslagsloven, eksportdata som kan spores tilbake til fangstfartøy som skiller mellom bearbeidet og uforedlede bulk produkter, må samles inn med hjemmel i fiskeeksportloven.

Med basis i all denne informasjonen er det behov for etablering av endrede kvotefordelingsrutiner med hjemmel i havressursloven.

Oppsummering: Hva kan vi lære av Island?

Punkt 1: Denne lov fullmakten har i praksis ikke vært anvendt på mange år fordi islendingene følger lojalt opp oppfordringen om å produsere hjemme på Island når «riset bak speilet» er kvotetrekk. Dette er akseptert av den islandske fiskerinæringen som ikke lengre eksporterer uforedlet frossenfisk slik vi gjør i stor stil fra Norge.

Som fra Norge, eksporterer Island kun noe ubearbeidet fersk sløyd fisk iset i konteinere umiddelbart etter landing. Denne eksporten begrenses med å belaste kvotene med 88 prosent av vekta til konteineren (fisk + is + vann), selv om fiskemengden er betydelig mindre – i Norge 60 prosent, for ikke å legge for stort press på fisken. Reguleringen gjør det derved mer lønnsomt for rederiene å legge mer lokalt arbeid i sortering og pakking av ferskfisken i mindre eksportkasser til høyere priser som inneholder 88 prosent fisk (20/23 kg).

Punkt 2: Ressursavgift belastes i tillegg fiskelandingene. Dette kan sees på som en kompensasjon for at kvotene til havfiskeflåten er konsentrert på få selskaper i Island. De 25 største fiskeriselskapene på Island kontrollerte hele 76 prosent av kvoteverdiene i 2013.

Disse selskapene driver dessuten hele produksjonskjeden fra fiske og foredling til internasjonal markedsføring. Ressursavgiften tilsvarte 6 prosent av fangstverdien eller 3,5 prosent av eksportverdien (Gunnlaugsson et al. 2018). Siden 2015 har et teknisk utvalg beregnet avgiften per kilo kvote for hvert fiskeslag etter rederienes fortjenestemargin. Fiskernes lønnsandel av fangstverdiene er ikke avgiftsbelastet. Det er også gitt bunnfradrag for kystflåten for å skjerme den og de mindre kystsamfunn. I og med at de islandske selskapene er vertikalt integrert i produksjon og markedsføring, er også noe av avgiften pålagt foredlingsleddet. Men likevel er det lønnsomt for selskapene å ta ut sin verdiskaping på foredlingsleddet og mindre økonomisk interessant å eksportere uforedlet fisk direkte fra flåten.

Anvendt på norsk fiske, ville en slik 6 prosent ressursavgift utgjøre 1,2 milliarder kroner av en førstehåndsomsetning på 20 milliarder kroner (2018), tilsvarende 39 prosent av en beregnet ressursrente i på 3,1 milliarder kroner. Denne delen av ressursrenta overlater vi i vårt rike oljeland til et fåtall rederier i havfiskeflåten.

Begge tiltakene er innført innenfor rammen av gjeldene EØS-avtale som ikke berører fangstreguleringer i flåten. Det bør derfor være et godt alternativ å innarbeide begge de islandske reguleringsmetodene i norsk fiskeriforvaltning. Ressursavgift kan for eksempel teknisk beregnes etter faktisk kalkulert grunnrente etterskuddsvis (bruttoproduktmargin) i hvert enkelt havfiskeselskap som delvis gjøres innen norsk olje og vannkraft eller på fartøygruppenivå  . Dette kan gjennomføres i forbindelse med skatte- eller momsoppgjøret, hvor ressursavgiften beregnes av fartøyselskapets inntekter som overstiger norsk normalavkastning av kapital og gjennomsnittslønn. Ressursavgiften kan deretter fordeles og settes inn i næringsutviklingsfond enten i form av penger eller som ekstra kvoter i de kommunene hvor fiskefartøyene har sitt registreringsnummer til glede for hele befolkningen i de fiskeriavhengige regionene.

Slike tiltak vil kunne redusere råstoffkostnadene i fiskeindustrien fordi havfiskeflåten vil få kvotetrekk om eierne eksporterer ubearbeidet fisk direkte til utlandet og øket ressursavgift om de foredler om bord direkte for eksport. Basert på erfaringene fra Island, bør tiltakene over tid kunne stimulere til investeringer i den norske landbaserte fiskeindustrien, forbedre den samfunnsøkonomiske verdiskapingen for landet og gi et par tusen industriarbeiderplasser langs norskekysten.

Konklusjon

Når målsettingen i fiskerilovgivningen er å fordele rettigheter til å høste de marine fiskeressursene slik at det stimulere til mest mulig verdiskaping i Norge og særlig i de fiskeriavhengige kystdistriktene, fremstår de fremlagte forslagene som meget relevante. Norge har også det nødvendige handlingsrommet til å gjøre dette, i og med at fisket ikke er en del av EØS avtalen. Handlingsrommet innenfor oppdrett finnes også gjennom å stille krav til tildeling av oppdrettskonsesjoner om at fisken som høstes skal kvalitetssorteres på norsk landanlegg før eksport. Gjennom dette vil eksport av  ubearbeidet oppdrettsfisk også opphøre. Kanskje bør det utredes et felles regelverk som forplikter alle som er tildelt kvote- eller oppdrettsrettigheter, om å kvalitetssortere fisken på landanlegg under inspeksjon av Mattilsynet.

---

[1] Olav Kolstad, Anders Ryssdal, Hans Petter Graver, Erling Hjelmeng, Konkurranserett, 2007, side 353

Les høringsuttalelsen fra Kystens Tankesmie AS på stortinget.no her…